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A modo de introducción, es necesario resaltar el contexto político complicado en que se enmarcan los debates sobre la próxima reforma de la PAC. Diversos elementos tendrán implicaciones directas sobre los mismos.
Desde luego, la anunciada salida del Reino Unido de la Unión Europea, con consecuencias directas en el presupuesto de la Unión (pérdida estimada de cerca de 10 000 millones de euros de contribución anual neta del Reino Unido). Por otro lado, el surgimiento de nuevos desafíos importantes para la Unión (por ejemplo, la inmigración, la defensa y la seguridad). El Brexit, asociado a la necesaria cobertura presupuestaria de esos nuevos desafíos, ha designado la política agrícola común y la política de cohesión como candidatas a una reducción, al menos en términos relativos, del presupuesto.
Como elemento condicionante de los debates, hay que considerar también las particularidades del próximo año 2019. Como es sabido, el mandato del actual Parlamento Europeo toca a su fin el próximo año, con su último pleno previsto en abril de 2019.
Por lo tanto, no es muy probable que podamos finalizar con este Parlamento Europeo (PE) las negociaciones sobre el presupuesto de la UE para los próximos siete años 2021-2027 o, en lenguaje comunitario, el marco financiero plurianual (MFP), cuya propuesta será aprobada por la Comisión el 2 de mayo de este año. Ello exigiría un acuerdo a nivel del Consejo Europeo a fines de 2018 o principios de 2019, para permitir la aprobación del PE a más tardar en abril de 2019. Y sin un acuerdo sobre el marco financiero plurianual tampoco pueden concluirse las negociaciones sobre la futura PAC, ya que los dos procesos están estrechamente correlacionados, en el sentido de que el acuerdo sobre el marco financiero determinará el importe presupuestario disponible para la ejecución de la PAC durante esos siete años.
“Lo más probable es que la nueva reforma de la PAC no se apruebe antes de la segunda mitad de 2020”
Así, lo más probable es que la adopción de los textos legislativos, basados en las propuestas legislativas que debe adoptar la Comisión Europea a fines de mayo o principios de junio, que darán forma a esta nueva reforma de la PAC, no ocurra antes de la segunda mitad de 2020, dado que en 2019 poco o nada se podrá hacer en términos de negociación entre el Consejo y el Parlamento Europeo.
El calendario de la reforma de la PAC:
Y cuando estén ya adoptados y publicados, lo más seguro es que simplemente comience un periodo más o menos largo de transición para la aplicación de las nuevas reglas.
¿Qué parte del presupuesto de la UE se destinará para la futura PAC?
El porcentaje de los gastos agrícolas en el presupuesto de la UE ha disminuido a lo largo de los años desde el 70 % hasta menos del 40 %. A pesar de las sucesivas adhesiones de nuevos Estados miembros, el gasto total de la PAC en valor absoluto y en precios constantes se ha mantenido más o menos estable en los últimos veinte años:
Porcentaje de la PAC en el presupuesto total de la UE:
La convergencia externa en el Marco Financiero Plurianual actual:
Por otro lado, durante ese periodo hemos pasado de un modelo de ayuda a la producción y a la exportación al régimen actual, en el que la mayor parte de la ayuda está desvinculada de la producción agrícola 1.
En este nuevo contexto político, una nueva reducción del referido porcentaje en el nuevo periodo de programación 2021-2027 está claramente en la mente de todos. La pregunta es: ¿de cuánto será esa reducción?
Además, hay que tener en cuenta que esta reducción vendrá acompañada de nuevas obligaciones medioambientales para los agricultores en el marco de la anunciada «condicionalidad reforzada» para los pagos de la futura PAC que pretende hacer respetar las metas y los objetivos ya acordados por la Unión a nivel internacional en materia de medioambiente y de cambio climático (en particular los definidos en la Conferencia COP 21 y algunos de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) establecidos por las Naciones Unidas.
“El comisario de presupuesto habló de una reducción de entre el 5 y el 8%”
En febrero de este año, y con vistas a la cumbre informal de jefes de Estado o de Gobierno de ese mes, la Comisión presentó tres escenarios, que incluían: – el statu quo; – una reducción del 15 %; – y otra del 30 %. Con posterioridad, el Comisario Oettinger, encargado del presupuesto, habló públicamente de manera informal ante agricultores alemanes de una reducción de entre el 5 y el 8 %. Por supuesto, la decisión final sobre el volumen financiero de la PAC la tendrán que tomar, como es habitual, los dirigentes en el Consejo Europeo, a partir de la propuesta de la Comisión que será aprobada en mayo.
Esta cuestión ha sido, seguramente, la mayor preocupación de los ministros de Agricultura que ha subyacido en todos los debates ministeriales celebrados hasta el momento, y basados en la Comunicación de la Comisión sobre la reforma de la PAC, adoptada el pasado 29 de noviembre, con el título «El futuro de los alimentos y de la agricultura», y que han culminado con la adopción de Conclusiones de la Presidencia en el Consejo de Agricultura del pasado marzo.2
Sin embargo, esas preocupaciones no van todas en el mismo sentido. Lo máximo que fue posible acordar fue una mención que reconocía que la decisión compete a los jefes de Estado o de Gobierno. La inclusión en el texto de la expresión mágica «nivel adecuado de apoyo al sector agrícola» fue duramente negociada entre los países receptores netos y los habituales contestatarios del nivel de financiación de la PAC, que no querían ni mencionar este tema en las Conclusiones.
Algunos de los países que defienden un nivel de financiación que permita a la nueva PAC alcanzar, sin renacionalización, sus objetivos, tal y como están definidos en la Comunicación de la Comisión y, en particular, el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales, sobre la base de apoyos a la innovación, han manifestado que podrían incluso, en el contexto de las negociaciones sobre el futuro MFP, aceptar la posibilidad de un incremento de las contribuciones nacionales al presupuesto de la UE.
Uso variado de las distintas posibilidades
Los Estados miembros hacen un uso discrecional, casi a la carta, de las distintas posibilidades ofrecidas por la PAC, con la excepción del pago verde (o ecologización) que requiere la afectación obligatoria de un 30 % de la dotación de los pagos directos. Todas las demás medidas quedan a discreción de los Estados miembros, que, por lo tanto, pueden decidir una distribución de los fondos muy diferenciada entre ellos.
España dedica, aparte del 30 % del pago verde obligatorio, el 56 % al régimen de pago básico, el 12 % a la ayuda asociada voluntaria y el 2 % a los jóvenes agricultores. Otros países han decidido de manera diferente. Algunos ejemplos:
-Alemania ha elegido no hacer uso de ninguna ayuda asociada, y dedica el 62 % de su dotación al régimen del pago básico, el 7 % a pagos redistributivos, dando un complemento de ayuda a las primeras hectáreas y el 1 % a prestar un nivel mínimo de apoyo a las explotaciones más pequeñas, sobre la base de un régimen simplificado que reduce las obligaciones administrativas y ambientales . -Lituania dedica un 38 % al régimen de pago único por superficie; un 15 % al pago redistributivo, pagando más a las primeras hectáreas de la explotación; un 15 % a la ayuda asociada y un 2 % a los jóvenes agricultores.
-Malta, debido a la particularidad de su territorio, hace un uso excepcional de una de las posibilidades ofrecidas por la PAC, con el 57 % de los pagos directos dedicado a ayudas asociadas.
Distribución de fondos entre los diferentes regímenes de pagos directos (excepto el régimen para pequeños agricultores), campaña de 2015:
Los grandes temas de la próxima reforma
Pasemos ahora a ver cuáles serán los grandes temas de la próxima reforma a la vista de la Comunicación de la Comisión del pasado 29 de noviembre, así como de los intercambios de ideas que han tenido lugar en el Consejo de Ministros entre diciembre de 2017 y marzo de este año.
En primer lugar, el «nuevo modelo de aplicación» que pretende pasar de un sistema basado en el respeto de un conjunto de normas a un sistema de resultados, asociado al establecimiento por cada Estado miembro de un «Plan PAC» que deberá definir e integrar en ese documento único las medidas de intervención tanto del pilar I (pagos directos y gestión de mercados) como del pilar II (programas de desarrollo rural). Este es, sin duda, el cambio de mayor calado propuesto por la Comisión, que pretende así crear una mayor subsidiariedad para tener en cuenta las necesidades y particularidades de cada Estado miembro.
“El nuevo modelo pretende pasar de un sistema basado en el respeto de un conjunto de normas a un sistema de resultados”
Al mismo tiempo, se pretende una mayor simplificación y una mayor eficacia de la PAC. Otros grandes temas, sin duda, serán la mayor contribución de los agricultores a la protección del medioambiente y a la adaptación y mitigación del cambio climático (lo que comúnmente se llama una PAC «más verde») y el apoyo al relevo generacional. 3
De materializarse el modelo presentado, la Unión Europea se encargará de definir los objetivos principales, los indicadores que los Estados miembros pueden utilizar, los requisitos básicos, los tipos de intervenciones generales y las estructuras de gobierno necesarias para la aplicación de la PAC.
Los objetivos detallados, con la identificación de las intervenciones concretas de la política agrícola nacional, serán definidos por cada Estado miembro en su Plan, que luego será aprobado por la Comisión.
El sistema de controles representa una novedad importante: la Comisión se limitará a la verificación del gasto y del rendimiento anual (sobre la base de los indicadores de resultados), y este control por parte de la Comisión podrá implicar consecuencias financieras en caso de incumplimiento grave de los requisitos básicos de la UE y de las estructuras de gobierno. Todas las reglas detalladas (como los criterios de admisibilidad para los beneficiarios) y los controles consiguientes serán responsabilidad de los Estados miembros, que también podrán recuperar pagos irregulares.
En este sentido, el nuevo modelo de aplicación podrá marcar el cambio del régimen actual, caracterizado por una relación más directa entre la Comisión y los beneficiarios (basada en el control de la aplicación de las reglas legislativas), a una mayor subsidiariedad y una relación directa entre los beneficiarios y las autoridades nacionales (más centrada en el control de los resultados)
El «nuevo modelo de aplicación» – la relación entre la Comisión, los Estados miembros y los beneficiarios:
Si este nuevo modelo de aplicación se convierte en realidad, para muchos Estados miembros y, en particular para España, es fundamental que la mayor subsidiariedad no suponga una renacionalización de la PAC (la caída de la «C» de la PAC) ni una posible fragmentación del mercado común. También es importante para todos los países que el nuevo modelo lleve a una verdadera simplificación y a una reducción efectiva de las cargas administrativas, tanto para los agricultores como para las autoridades nacionales. Algunos Estados miembros temen que pase lo contrario y que las cosas se compliquen en vez de simplificarse.
“Los planes regionales tendrán cabida en el nuevo modelo de aplicación de las ayudas del primer pilar”
Cada Estado miembro tendrá que diseñar un plan de aplicación integrando las intervenciones de los dos pilares. En este sentido, los Estados de tipo descentralizado, como Alemania, Bélgica y también España, querrían mantener la posibilidad de elegir la forma de redactar esos planes a nivel nacional o regional, de modo que se respeten las divisiones de competencias establecidas en las distintas Constituciones nacionales. Eso es lo que pasa en el régimen actual en el segundo pilar de la PAC: en España existen 18 planes de desarrollo rural – uno por cada Comunidad Autónoma más uno nacional -, mientras la aplicación del primer pilar es única y decidida a nivel central. La Comisión ha confirmado oralmente en varias ocasiones que será así y que tales planes regionales tendrán cabida en el nuevo modelo de aplicación.
¿Cómo se concretará el «Plan PAC» en el caso de España? ¿Cómo se integrará la parte única del primer pilar y los 18 planes actuales de desarrollo rural autonómicos en un documento único? El futuro lo dirá.
Notas:
1 Actualmente en España se trata de la aplicación del régimen de pago básico —que sustituye desde 2015 al anterior régimen de pago único— en forma de un modelo nacional de aplicación basado en 50 regiones agrarias, con la atribución a cada una de valores medios regionales de pago y un valor máximo de derechos; en Alemania, otro país con estructura descentralizada, los importes pagados por hectárea en cada una de las 13 regiones (compuestas por 1 o 2 estados federados) están siendo progresivamente alineados para alcanzar un valor único en 2019.
2 No fue posible encontrar un consenso de todos los Estados miembros en torno a un texto que permitiese la adopción de Conclusiones del Consejo, dada la divergencia de algunos Estados miembros sobre la cuestión de la convergencia externa (es decir, entre Estados miembros) de los pagos directos. Las posiciones entre los países con un nivel de pagos directos por hectárea bastante superior a la media europea y los países con un nivel bastante inferior no pudieron ser más extremas (véase el cuadro 3). Como consecuencia, solo fue posible adoptar Conclusiones de la Presidencia con el apoyo de 23 Estados miembros, con la exclusión de los tres Estados bálticos, Polonia y Eslovaquia. Este será probablemente uno de los puntos de discordia en las negociaciones sobre el próximo marco financiero plurianual 2021-2027; España se encuentra en terreno relativamente neutro dado que su nivel de pagos se aproxima al 90 % de la media europea, objetivo del ejercicio de convergencia.
3 El debate con vistas al establecimiento de las mencionadas Conclusiones de la Presidencia permitió detectar, además del asunto de la convergencia externa, otros puntos de discordia que se irán reflejando probablemente en las negociaciones de los futuros debates sobre las propuestas de la Comisión, en particular: el uso de los pagos asociados y sus posibles implicaciones en términos de competencia en los mercados de los países que no usan esas medidas; la concretización del modelo de aplicación y del nuevo Plan PAC nacional, asociada a la división de competencias dentro de cada Estado miembro y con la Comisión, en particular en términos de controles; las sanciones en caso de que no se alcancen los objetivos: cuál es el nivel de automatismo de las correcciones financieras; la nueva arquitectura verde; la noción de agricultor verdadero.
César Cortes,
Funcionario del Secretariado general del Consejo de la Unión europea
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