Presente e futuro das axudas da PAC

A modo de introdución, é necesario resaltar o contexto político complicado en que se enmarcan os debates sobre a próxima reforma da PAC. Diversos elementos terán implicacións directas sobre os mesmos.

Desde logo, a anunciada saída do Reino Unido da Unión Europea, con consecuencias directas no orzamento da Unión (perda estimada de preto de 10 000 millóns de euros de contribución anual neta do Reino Unido). Doutra banda, o xurdimento de novos desafíos importantes para a Unión (por exemplo, a inmigración, a defensa e a seguridade). O Brexit, asociado á necesaria cobertura orzamentaria deses novos desafíos, designou a política agrícola común e a política de cohesión como candidatas a unha redución, polo menos en termos relativos, do orzamento.

Como elemento condicionante dos debates, hai que considerar tamén as particularidades do próximo ano 2019. Como é sabido, o mandato do actual Parlamento Europeo toca ao seu fin o próximo ano, co seu último pleno previsto en abril de 2019.

Por tanto, non é moi probable que podamos finalizar con este Parlamento Europeo (PE) as negociacións sobre o orzamento da UE para o próximos sete anos 2021-2027 ou, en linguaxe comunitaria, o marco orzamentario plurianual (MFP), cuxa proposta será aprobada pola Comisión o 2 de maio deste ano. Iso esixiría un acordo a nivel do Consello Europeo a fins de 2018 ou principios de 2019, para permitir a aprobación do PE como moi tarde en abril de 2019. E sen un acordo sobre o marco financeiro plurianual tampouco poden concluírse as negociacións sobre a futura PAC, xa que os dous procesos están estreitamente correlacionados, no sentido de que o acordo sobre o marco financeiro determinará o importe orzamentario dispoñible para a execución da PAC durante ese sete anos.

“O máis probable é que a nova reforma da PAC non se aprobe antes da segunda metade de 2020”

Así, o máis probable é que a adopción dos textos lexislativos, baseados nas propostas lexislativas que debe adoptar a Comisión Europea a fins de maio ou principios de xuño, que darán forma a esta nova reforma da PAC, non ocorra antes da segunda metade de 2020, dado que en 2019 pouco ou nada se poderá facer en termos de negociación entre o Consello e o Parlamento Europeo:

O calendario da reforma da PAC:

E cando estean xa adoptados e publicados, o máis seguro é que simplemente comece un período máis ou menos longo de transición para a aplicación das novas regras.

¿Que parte do orzamento da UE se destinará para a futura PAC?

A porcentaxe dos gastos agrícolas no orzamento da UE diminuíu ao longo dos anos desde o 70 % ata menos do 40 %. A pesar das sucesivas adhesións de novos Estados membros, o gasto total da PAC en valor absoluto e en prezos constantes mantívose máis ou menos estable no últimos vinte anos:

Porcentaxe da PAC no orzamento total da UE: 

A converxencia externa no Marco Financeiro Plurianual actual: 

Doutra banda, durante ese período pasamos dun modelo de axuda á produción e á exportación ao réxime actual, no que a maior parte da axuda está desvinculada da produción agrícola 1.

Neste novo contexto político, unha nova redución da referida porcentaxe no novo período de programación 2021-2027 está claramente na mente de todos. A pregunta é: ¿de canto será esa redución?

Ademais, hai que ter en conta que esta redución virá acompañada de novas obrigas ambientais para os agricultores no marco da anunciada «condicionalidade reforzada» para os pagos da futura PAC que pretende facer respectar as metas e os obxectivos xa acordados pola Unión a nivel internacional en materia de medioambiente e de cambio climático (en particular os definidos na Conferencia COP 21 e algúns dos obxectivos de desenvolvemento sustentable (ODS) establecidos polas Nacións Unidas.

 “O comisario de orzamentos falou dunha redución de entre o 5 e o 8%”

En febreiro deste ano, e con vistas ao cume informal de xefes de Estado ou de Goberno dese mes, a Comisión presentou tres escenarios, que incluían: – o statu quo; – unha redución do 15 %; – e outra do 30 %. Con posterioridade, o Comisario Oettinger, encargado do orzamento, falou publicamente de maneira informal ante agricultores alemáns dunha redución de entre o 5 e o 8 %. Por suposto, a decisión final sobre o volume financeiro da PAC terana que tomar, como é habitual, os dirixentes no Consello Europeo, a partir da proposta da Comisión que será aprobada en maio.

Esta cuestión foi, seguramente, a maior preocupación dos ministros de Agricultura que subxaceu en todos os debates ministeriais celebrados ata o momento, e baseados na Comunicación da Comisión sobre a reforma da PAC, adoptada o pasado 29 de novembro, co título «O futuro dos alimentos e da agricultura», e que culminaron coa adopción de Conclusións da Presidencia no Consello de Agricultura do pasado marzo.2

Porén, esas preocupacións non van todas no mesmo sentido. O máximo que foi posible acordar foi unha mención que recoñecía que a decisión compete aos xefes de Estado ou de Goberno. A inclusión no texto da expresión máxica «nivel axeitado de apoio ao sector agrícola» foi duramente negociada entre os países receptores netos e os habituais contestatarios do nivel de financiamento da PAC, que non querían nin mencionar este tema nas Conclusións.

Algúns dos países que defenden un nivel de financiamento que permita á nova PAC alcanzar, sen renacionalización, os seus obxectivos, tal e como están definidos na Comunicación da Comisión e, en particular, o fortalecemento do tecido socioeconómico das zonas rurais, sobre a base de apoios á innovación, manifestaron que poderían mesmo, no contexto das negociacións sobre o futuro MFP, aceptar a posibilidade dun incremento das contribucións nacionais ao orzamento da UE.

Uso variado das distintas posibilidades

Os Estados membros fan un uso discrecional, case á carta, das distintas posibilidades ofrecidas pola PAC, coa excepción do pagamento verde (ou ecoloxización) que require a afectación obrigatoria dun 30 % da dotación dos pagos directos. Todas as demais medidas quedan a discreción dos Estados membros, que, por tanto, poden decidir unha distribución dos fondos moi diferenciada entre eles.

España dedica, á parte do 30 % do pago verde obrigatorio, o 56 % ao réxime de pago básico, o 12 % á axuda asociada voluntaria e o 2 % aos novos agricultores. Outros países decidiron de maneira diferente. Algúns exemplos:

-Alemaña elixiu non facer uso de ningunha axuda asociada, e dedica o 62 % da súa dotación ao réxime do pago básico, o 7 % a pagos redistributivos, dando un complemento de axuda ás primeiras hectáreas e o 1 % a prestar un nivel mínimo de apoio ás explotacións máis pequenas, sobre a base dun réxime simplificado que reduce as obrigacións administrativas e ambientais .

-Lituania dedica un 38 % ao réxime de pago único por superficie; un 15 % ao pago redistributivo, pagando máis ás primeiras hectáreas da explotación; un 15 % á axuda asociada e un 2 % aos novos agricultores.

-Malta, debido á particularidade do seu territorio, fai un uso excepcional dunha das posibilidades ofrecidas pola PAC, co 57 % dos pagos directos dedicado a axudas asociadas.

Distribución de fondos entre os diferentes réximes de pagos directos (excepto o réxime para pequenos agricultores), campaña de 2015: 

Os grandes temas da próxima reforma

Pasemos agora a ver cales serán os grandes temas da próxima reforma á vista da Comunicación da Comisión do pasado 29 de novembro, así como dos intercambios de ideas que tiveron lugar no Consello de Ministros entre decembro de 2017 e marzo deste ano.

En primeiro lugar, o «novo modelo de aplicación» que pretende pasar dun sistema baseado no respecto dun conxunto de normas a un sistema de resultados, asociado ao establecemento por cada Estado membro dun «Plan PAC» que deberá definir e integrar nese documento único as medidas de intervención tanto do piar I (pagos directos e xestión de mercados) como do piar II (programas de desenvolvemento rural). Este é, sen dúbida, o cambio de maior calado proposto pola Comisión, que pretende así crear unha maior subsidiariedade para ter en conta as necesidades e particularidades de cada Estado membro.

 “O novo modelo pretende pasar dun sistema baseado no respecto dun conxunto de normas a un sistema de resultados”

Ao mesmo tempo, preténdese unha maior simplificación e unha maior eficacia da PAC. Outros grandes temas, sen dúbida, serán a maior contribución dos agricultores á protección do medioambiente e á adaptación e mitigación do cambio climático (o que comunmente se chama unha PAC «máis verde») e o apoio ao relevo xeracional. 3

De materializarse o modelo presentado, a Unión Europea encargarase de definir os obxectivos principais, os indicadores que os Estados membros poden utilizar, os requisitos básicos, os tipos de intervencións xerais e as estruturas de goberno necesarias para a aplicación da PAC.

Os obxectivos detallados, coa identificación das intervencións concretas da política agrícola nacional, serán definidos por cada Estado membro no seu Plan, que logo será aprobado pola Comisión.

O sistema de controis representa unha novidade importante: a Comisión limitarase á verificación do gasto e do rendemento anual (sobre a base dos indicadores de resultados), e este control por parte da Comisión poderá implicar consecuencias financeiras en caso de incumprimento grave dos requisitos básicos da UE e das estruturas de goberno. Todas as regras detalladas (como os criterios de admisibilidade para os beneficiarios) e os controis consecuentes serán responsabilidade dos Estados membros, que tamén poderán recuperar pagos irregulares.

Neste sentido, o novo modelo de aplicación poderá marcar o cambio do réxime actual, caracterizado por unha relación máis directa entre a Comisión e os beneficiarios (baseada no control da aplicación das regras lexislativas), a unha maior subsidiariedade e unha relación directa entre os beneficiarios e as autoridades nacionais (máis centrada no control dos resultados.

O “novo modelo de aplicación” e a relación entre a Comisión, os Estados membros e os beneficiarios: 

Se este novo modelo de aplicación se converte en realidade, para moitos Estados membros e, en particular para España, é fundamental que a maior subsidiariedade non supoña unha renacionalización da PAC (a caída da «C» da PAC) nin unha posible fragmentación do mercado común. Tamén é importante para todos os países que o novo modelo leve a unha verdadeira simplificación e a unha redución efectiva das cargas administrativas, tanto para os agricultores como para as autoridades nacionais. Algúns Estados membros temen que pase o contrario e que as cousas se compliquen no canto de simplificarse.

 “Os plans rexionais terán cabida no novo modelo de aplicación das axudas do primeiro piar”

Cada Estado membro terá que deseñar un plan de aplicación integrando as intervencións dos dous piares. Neste sentido, os Estados de tipo descentralizado, como Alemaña, Bélxica e tamén España, quererían manter a posibilidade de elixir a forma de redactar eses plans a nivel nacional ou rexional, de modo que se respecten as divisións de competencias establecidas nas distintas Constitucións nacionais. Iso é o que pasa no réxime actual no segundo piar da PAC: en España existen 18 plans de desenvolvemento rural – un por cada Comunidade Autónoma máis un nacional -, mentres a aplicación do primeiro piar é única e decidida a nivel central. A Comisión confirmou oralmente en varias ocasións que será así e que tales plans rexionais terán cabida no novo modelo de aplicación.

¿Como se concretará o «Plan PAC» no caso de España? ¿Como se integrará a parte única do primeiro piar e os 18 plans actuais de desenvolvemento rural autonómicos nun documento único? O futuro dirao.

César Cortes, funcionario do Secretariado xeral do Consello da Unión europea

Este artigo reflicte unicamente o punto de vista do autor. Nin as institucións e os órganos da Unión europea nin ningunha persoa que actúe no seu nome poden ser considerados responsables do uso que poida facerse da información contida neste artigo.